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平阳县人民政府办公室文件 平政办〔2023〕4号
平阳县人民政府办公室 关于印发《平阳县两山合作社试点建设实施方案》的通知 各乡镇人民政府,县有关单位: 《平阳县两山合作社试点建设实施方案》已经县政府第13次常务会议审议通过,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。 平阳县人民政府办公室 2023年1月5日 (此件公开发布) 平阳县两山合作社试点建设实施方案 为贯彻落实习近平生态文明思想,加快建立健全生态产品价值实现机制,稳步推进我县两山合作社试点工作,努力将生态优势转化为经济优势,探索绿水青山就是金山银山的生态共富新模式,特制订本方案。 一、总体要求 (一)指导思想。 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的二十大精神,坚持绿水青山就是金山银山理念,充分挖掘平阳生态资源优势,打通“绿水青山和金山银山”转化通道,以体制机制改革创新为核心,推进生态产业化和产业生态化。探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,推动平阳东西部均衡发展,奋力打造高质量发展建设共同富裕示范区26县标杆。 (二)基本原则。 坚持生态保护优先。坚持人与自然和谐共生,尊重自然、顺应自然、保护自然,守住自然生态安全边界,彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法,坚持保护优先,合理开发利用。 坚持政府市场协同。坚持有为政府和有效市场的协同发力。注重发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动生态产品价值有效转化。 坚持改革创新驱动。坚持系统集成,改革创新,着力探索破解生态资源产权、绿色金融、共富机制等方面的体制制约,打通绿水青山转化为金山银山的堵点、痛点、难点,建立健全生态产品价值实现机制。 坚持生态惠民富民。坚持普惠共享、共同富裕为出发点和落脚点,创新生态资源开发合作方式,探索生态产品价值实现机制与村集体、村民的利益联结机制,推动生态强村富民和东西部均衡发展。 (三)主要目标。 到2022年底,建立以县兴阳集团为运营主体的县两山合作社,组织架构基本完善,初步搭建运营框架。 到2025年,基本建立县两山合作社平台架构以及配套的服务体系、制度体系和治理体系,探索形成若干具有平阳特色的“绿水青山就是金山银山”转化示范项目。 到2030年,全县生态产品价值转化路径通道更为多元、稳定,以生态产品价值实现促进共同富裕的成效更加显著,基本形成全县生态资源高水平保护与经济社会高质量发展协同共进的格局,为全省乃至全国提供可复制、可推广的“平阳模式”。 二、重点任务 (一)构建专业运营服务平台。 1.成立县两山合作社。由县财政局(县国资办)牵头负责,县兴阳控股集团有限公司出资,成立平阳县兴阳生态资源经营管理有限公司(以下简称县两山合作社)。县两山合作社主要负责县域生态资源资产信息采集和价值评估,生态资源资产开发利用项目谋划和策划,资源流转收储、整合提升,项目推介和招商等,下设综合管理部、资产管理部、招商运营部、市场运营部、计划财务部、风险管控部等,行使生态资源调查、收储和提升,生态资产策划、招商和运营,生态资产融资,以及全过程风险控制等职能。(责任单位:县发改局、县财政局(县国资办)、县市场监管局、县兴阳集团) 2.引导村镇组织参与。根据业务需要,适时在乡镇成立县两山合作社分社,推动与当地强村公司、农业专业合作社、家庭农场、农业龙头企业、农创客等合作,开展闲置生态资源资产收储,形成南雁荡山、南麂列岛等重点资源储备库,推进实施重点项目。支持和引导村集体经济组织或农民抱团形式,以生态资源资产入股县两山合作社分社,形成县乡两级联动的生态资源资产经营开发机制。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局,各乡镇人民政府) (二)摸清生态资源资产家底。 1.推进生态资源和生态产品确权登记。推进平阳县自然资源统一确权登记,清晰界定生态资源资产产权主体,健全有利于生态产品价值实现的自然资源资产产权体系。完善承包地(山)“三权分置”办法。推动落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。建立集体经营性建设用地入市配套制度。鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式,盘活农村闲置宅基地和闲置农房。探索碳汇等调节服务类生态产品确权。(责任单位:县自然资源和规划局、县农业农村局、县水利局) 2.形成生态资源本底数据库。依托自然资源和生态环境调查监测体系,以平阳县域为基本调查单元,开展地区生态产品基础信息调查,摸清生态产品本底,探索编制多层级生态产品目录清单。继续做好平阳县全民所有自然资源资产平衡表编制的省级试点工作。探索常态化开展生态产品信息动态监测,及时跟踪掌握优质生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况等信息,全面支撑县两山合作社资源收储和开发利用。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县水利局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局、市生态环境局平阳分局,各乡镇人民政府) (三)创新生态资源转化机制。 1.探索生态资源收储机制。探索建立生态资源资产使用权储蓄制度,推动形成上下联动的资源资产收储方式。根据市场需求和业务发展需要,县两山合作社适时公布生态资源资产收储清单,明确收储的资源资产种类、区域范围、利益收入等信息,引导村集体经济组织和农民以出租、入股等方式,将分散闲置的生态资源资产使用权存储到县两山合作社。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县农业农村局,各乡镇人民政府) 2.探索生态资产整合机制。县两山合作社根据市场需求,在不破坏生态的前提下,按照项目化的要求对收储的耕地、林地、园地等资源进行碎片化整合、系统性提升,形成可定价、可交易、可招商的规模化生态资源资产包。探索建立生态资源评估定价办法,适时选择条件成熟区域,试点开展将GEP核算结果纳入到生态资源资产包开发价值评估中。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县农业农村局,各乡镇人民政府) 3.探索生态富民反哺机制。充分借鉴平阳县小农户与现代农业有机衔接改革试点成效,推动政府资金折股量化、共享品牌利益联结、龙头企业带动、“飞地抱团+联合生产”等农户增收模式推广应用,建立健全“县两山合作社-企业-村集体-农民”生态富民利益联结机制。探索推进“期权+股权”等利益共享模式,探索推动生态资源资产多层次开发收益向村集体和农户倾斜,优化生态资源资产开发利益的初次分配,进一步拓宽生态富民惠民渠道。(责任单位:县两山合作社、县农业农村局,各乡镇人民政府) (四)拓展“两山”转化路径。 1.加快发展生态农业。依托平阳现有乡村主导产业优势,对闲置、低效开发经营的耕地、茶园、林地等进行收储、整合、提升和开发,加快发展现代化高效生态农业,创新丰富乡村经济新业态新模式。利用新联民族村闲置茶园,谋划精品黄汤茶园项目建设;整合南麂岛闲置校舍、农房、池塘、农田等分散碎片化资源资产,推进南麂岛海洋牧歌田园综合体项目建设。积极参与美丽乡村建设,突出个性化、特色化发展方向,发展休闲农业和乡村旅游。利用水头镇南湖社区闲置连片农田、山林、溪滩等土地,发展生态农业、休闲农业等特色高效农业,推进秀美南湖·万亩田园项目建设,打造农业旅游综合体。(责任单位:县两山合作社、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局,各乡镇人民政府) 2.大力发展生态旅游。充分发挥平阳县“五色”资源优势,谋划建设富有平阳“辨识度”的旅游景区和精品线路。利用鳌江上下游丰富的水资源、人文资源和生态环境优势,推进雁山鳌水诗路文化带建设。深挖平阳丰富的海域资源,谋划并推进南麂生态旅游岛项目,推进海岛型国家高端生态旅游目的地建设。依托平阳县“千年古邑”历史文化,重点发展昆阳鸣山村、顺溪古建筑群、怀溪水口村等古村落特色旅游。利用南雁镇笠湖村闲置连片农田、山林、溪滩等土地,打造南雁工美艺术小镇。利用西部优质生态环境,探索乡村生态康养新模式,推进康养生态旅游项目建设。(责任单位:县两山合作社、县文化和广电旅游体育局,各乡镇人民政府) 3.探索生态权益交易。在落实更好保护前提下,因地制宜推动森林碳汇、海洋碳汇、水权等生态权益交易。依托国营浙江省平阳林场,收储流转连片生态公益林,探索开展森林碳汇收储交易。发挥平阳红树林、盐沼、淤泥质光滩等生态系统固碳功能,探索开展海洋碳汇收储交易。探索发挥鳌江流域优质水资源生态溢价,研究开展鳌江流域优质水源水权交易。依托省级两山云交易系统,探索整合平阳县农村产权交易服务平台职能,形成全县统一的生态资产交易平台。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县水利局,各乡镇人民政府) (五)健全配套支撑体系建设。 1.加强市场供需精准对接。推动生态资源资产包清单化管理,提升对外招商推介以及资本技术导入的效率。积极参与并充分利用省级两山云交易平台,加快县域生态资源资产包导入,加强南麂列岛国家级海洋自然保护区、南雁荡山国家级风景名胜区等优势资源资产包曝光度。拓宽生态资源招商渠道,在线下招商、外出招商、以商招商等传统招商模式基础上,深化资本招商、乡贤招商、云招商等模式,重点引导温商、平商回乡投资,推进资源方与投资方、供给方与需求方高效对接。打好宣传推介组合拳,充分利用节会丰富的客商资源、广泛的宣传效应和良好的潜在成果,全方位展示优美的生态资源、良好的营商环境和高质量的发展优势。(责任单位:县两山合作社、县投资促进服务中心) 2.加强绿色金融融资服务。鼓励平阳农商行等金融机构深化绿色金融创新,充分发挥现有农民信用担保、农民资金互助会、绿色产业贷、河权贷、“无感授信”普惠贷、节水贷等金融服务对“两山”转化项目支持。在防范金融风险前提下,健全碳汇收益权、农房、农村土地承包经营权等抵质押融资模式。拓宽绿色产业融资渠道,围绕优质生态农产品供给、生态旅游等“两山”转化项目,创新“两山”转化绿色债券等金融服务。有序发展绿色保险,探索农产品收益保险和生态环境责任类保险产品。(责任单位:人行平阳支行、温州银保监分局平阳监管组、县金融工作服务中心、县两山合作社) 3.加强生态产品品牌建设。全力打造覆盖全县域、全品类、全产业链的区域公用品牌,建立由县两山合作社统一管理维护区域公用品牌机制。完善品牌建设,强化品牌赋能,全力打造以平阳黄汤、南麂大黄鱼、平阳鸽蛋、平阳马蹄笋和怀溪番鸭为特色的“平阳五个鲜”农产品区域公用品牌,利用好平阳黄汤的国家地理标志,将文化茶培育为“平阳礼物”“平阳印象”等时尚消费文化品牌的核心产品,做大做强“平阳5+X鲜”特色农业品牌。依托南麂列岛打造平阳旅游“金名片”,持续打响“山海平阳、千年古县”文旅品牌。建立和规范区域公用品牌优质生态产品生产标准、认证评价标准,完善生态产品质量追溯体系,构建生态产品认证体系。(责任单位:县两山合作社、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局、县市场监管局) 4.加强生态开发监督管理。建立南麂列岛、国有林场、国有农场等重点资源资产分级管控机制,实行统一备案管理和决策咨询。实施生态资源资产开发经营的全过程监督管理,坚决禁止生态资源资产破坏式开发,确保生态环境质量不降低。探索开展特定地域单元GEP核算,推动GEP占补平衡交易,确保项目开发前后县域GEP不降低。强化对生态资源开发项目投资主体资格资信审核,建立生态资源开发项目投资主体“黑白名单”制度,严防以抢占优质资源、骗取政策补助为目的的开发主体进入,建立健全并严格落实开发主体承诺机制。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局、市生态环境局平阳分局) 三、实施步骤 (一)成立县两山合作社市场化运作主体(2022年12月底前)。 挂牌成立平阳县兴阳生态资源经营管理有限公司,作为县两山合作社市场化运作的主体。根据调查、评估、收储、提升、经营等主要职能,完成公司管理层配备和内设部门设置,建立健全内部管理制度,开展前期工作。率先在生态资源优势乡镇开展试点探索。(责任单位:县发改局、县财政局(县国资办)、县市场监管局、县兴阳集团,各乡镇人民政府) (二)形成首批生态资源资产清单(2023年6月底前)。 依托自然资源确权登记数据库,根据乡镇上报和现场调查及确权,确定县域生态资源资产整体情况。通过数据整合,形成第一批县域生态资源资产清单(数据库)。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县水利局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局,各乡镇人民政府) (三)建立重点生态资源资产管控清单(2023年6月底前)。 根据调查摸底情况,对县域范围内可供开发的生态资源资产实行统一管理,建立重点生态资源资产管控清单,所有生态资源资产项目开发需经统一平台流转,加强规划空间、用地指标统一管控,按照分类分级原则分别报备。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县自然资源和规划局、县水利局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局,各乡镇人民政府) (四)整合提升形成第一批项目库(2023年9月底前)。 对近期可供开发的闲置低效生态资源资产,根据所有者意愿,通过采取租赁、入股等多种形式,将生态资源资产统一流转到县两山合作社,由县两山合作社对碎片式生态资源资产进行整合提升,按照区域、产业分类,逐步形成集中连片优质的生态资源资产项目包。县金融机构对项目收储和整理提升给予重点支持。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县金融工作服务中心、人行平阳支行,各乡镇人民政府) (五)引入社会资本和专业团队(2023年10月—)。 对整理提升或初步开发的生态资源资产项目,由县两山合作社开展项目招引,通过混合所有制、股份合作、委托经营等方式,引入社会工商资本和市场专业人才,重点加大与央企、地方国企、有实力的民企合作,发展现代农业、乡村旅游、健康养生、文化创意、精品民宿等新产业新业态,提高资源综合利用效益。(责任单位:县两山合作社、县发改局、县农业农村局) 四、保障措施 (一)加强组织领导。 成立由县主要领导担任组长的县两山合作社试点建设工作领导小组,组建县两山合作社试点建设工作办公室,统筹协调重点改革和重点项目。县两山合作社试点建设工作政策性强、创新度高、覆盖面广、时间紧、任务重,要强化部门联动,加强各部门之间的协调合作,充分发挥各主体作用,形成强大的工作合力,高效推进试点工作。 (二)加强政策支持。 加大资金支持,对于生态资源资产的收储、提升和项目开发,县财政、金融涉农资金给予优先保障,提高资金使用的精准性和效能。加强土地要素保障,对于县两山合作社开发项目给予规划空间保障,在积极盘活存量建设用地指标情况下,每年安排一定指标予以支持。县级有关部门要积极争取对试点工作的财政、金融、土地等相关政策,强化政策引导和扶持。 (三)加强风险防控。 县级有关单位和各乡镇要将风险防控工作贯穿于试点工作全过程,结合各自职责做好风险防控指导、服务和监督工作。重点关注资源开发利用过程中存在的生态环境风险、生态资源权属流转过程中的社会风险、金融和资本市场波动带来的金融风险。建立常态化的信息共享和风险评估机制,加强对各类风险的监测、预警和调控,积极开展风险排查,制定风险处置预案,确保风险防范措施到位、处置及时有效。 (四)加强宣传引导。 充分利用报刊、电视、广播、网站等各类传媒,全方位、立体式宣传县两山合作社试点建设工作对推动平阳奋力打造高质量发展建设共同富裕示范区26县标杆的重要意义,凝聚广泛共识。通过举办高端论坛、路演、专场招商会等形式推介对接社会资本,激发各参与社会主体的积极性,为县两山合作社建设营造良好环境。 附件1 平阳县两山合作社储备项目清单
附件2 平阳县两山合作社总体设计框架图 附件3 平阳县两山合作社操作流程
附件4 平阳县两山合作社试点建设相关部门职责 县发改局:牵头制定县两山合作社试点实施方案,开展生态产品生产总值(GEP)核算有关工作,建立完善相关工作机制,统筹协调相关工作。 县财政局(国资办):牵头成立平阳县兴阳生态资源经营管理有限公司(县两山合作社);研究县两山合作社财政支持政策,探索设立生态产品价值实现、县两山合作社发展等专项基金,加大财政支农资金投入和监管,推进“政银企联合助农”支持县两山合作社项目储备流转和开发;优化县两山合作社考核;梳理上级各类补助政策,及时做好资金结算。 县自然资源和规划局:做好国土空间规划编制、自然资源统一确权登记等工作;做好南麂列岛、国有林场、国有农场等重点自然资源资产分级管控工作;配合做好县两山合作社平台建设和GEP核算有关工作。 市生态环境局平阳分局:做好生态环境质量监测工作,对资源开发利用过程中存在的生态环境风险进行识别;配合做好GEP核算有关工作,对县两山合作社项目收储、开发、经营做好业务指导工作。 县水利局:做好水资源开发项目生态资源资产管控工作;配合做好GEP核算有关工作;指导做好美丽河湖经营开发工作,梳理上级各类补助政策,加大对县两山合作社项目支持。 县农业农村局:指导乡村特色产业、农产品加工业,休闲观光农业和农家乐发展工作;做好农业开发项目生态资源资产管控工作;做好农村承包地经营权确权发证等工作;探索推进农村闲置宅基地和闲置农房“三权分置”改革,推进农村闲置农房(宅基地)流转交易;统筹指导村庄整治、村容村貌提升、村庄规划、美丽乡村建设和历史文化(传统)村落保护利用;配合做好GEP价值核算有关工作;指导做好美丽乡村经营开发工作,梳理上级各类补助政策,加大对县两山合作社项目支持。 县文化和广电旅游体育局:做好生态旅游等文旅项目生态资源资产管控工作;指导并支持县两山合作社文旅项目开发建设;配合做好GEP核算有关工作;梳理上级各类补助政策,加大对县两山合作社项目支持。 县统计局:做好数据统计和整合工作,配合做好GEP核算有关数据统计工作。 县市场监管局:健全生态产品质量追溯体系,完善产地准出、市场准入衔接机制,加强监管执法,增强生态产品质量监管能力。 县金融工作服务中心:做好金融机构“两山”转化金融产品创新服务和监管工作,完善相关金融风险防范措施。 县投资促进服务中心:支持县两山合作社发展,做好项目招商工作。 人行平阳支行:指导金融机构创新惠民政策性金融产品,加大绿色信贷投放力度,加强监测评估和政策激励,用好央行碳减排货币政策工具,加大对县两山合作社项目支持。 县兴阳集团:负责做好县两山合作社平台组建、运营等工作。做好县域生态资源资产开发经营,推进生态资源资产使用权高效流转,探索构建“调查—确权—评估—流转—收储—策划—提升—开发—运营—监管”全过程工作机制,做好资源汇总、产权收储和资源提升、测量和动态管理、资源价值评估、资源打包提升和市场交易、全过程风险控制等工作。 各乡镇人民政府:按需建立县两山合作社分社,做好管辖区域内生态资源资产调查摸底和管控、收储和开发工作,配合做好县重点生态资源资产收储、生态反哺等工作。 附件5 平阳县两山合作社重点收储生态资源资产 1.生态农业方面:对闲置、低效开发经营的耕地、茶园、林地等通过股份化合作、收储、整合,加快发展现代化高效生态农业。 2.生态公益林方面:在落实更好保护前提下,对生态公益林集中连片收储流转,开发森林康养、休闲旅游、研学游等业态,探索开展碳汇权益交易,提升生态公益林社会经济综合效益。 3.水资源方面:对鳌江等沿岸农田、森林、湿地、房屋等生态景观、环境风貌进行综合治理管控提升,系统性整体性发展水生态经济。 4.生态旅游方面:对南雁荡山、南麂列岛、顺溪古民居、鳌江的历史遗存、生态景观、环境风貌进行综合治理,推进沿线景点品质提升,促进唐诗之路精华地、全域旅游高质量发展。 5.生态资源资产再开发方面:对已经被其他工商资本流转或开发的山水林田湖草等生态资源资产,进行综合评估,对低效开发的生态资源资产进行回购,待系统性整体提升后重新开发经营。 附件6 名词解释 1.两山合作社:指借鉴商业银行“分散式输入、集中式输出”的零存整取经营理念,通过流转把分散的生态资源资产归集起来进行规模化运营,促进资源向资产、资本转化的生态资源资产经营管理平台,具有产权收储和资源提升、资源测量和动态管理、资源价值评估和项目增信、资源打包和市场交易、全过程风险控制等职能。 2.自然资源:指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。 3.自然资源资产:指具有稀缺性和明确的产权,并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。 4.生态资源:能够提供生态系统服务、维系生态安全的自然资源,如森林、湿地、草地、农田等。 5.生态资源资产:指具有明确的产权,并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的生态资源。 6.生态产品:在维系生态安全、保障生态调节功能的条件下,生态系统通过生物生产及其与人类劳动共同作用下为人类福祉提供的,用以满足人类美好生活需求的最终产品或服务。 抄送:县委各部门,县人大常委会、县政协办公室,县人武部,县法院,县检察院,各人民团体。 平阳县人民政府办公室 2023年1月12日印发
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